Выступление председателя Совета судей Российской Федерации В.В. Момотова на заседании экспертного клуба имени Д.Н. Замятнина по теме: "Мировая юстиция: состояние, проблемы, перспективы"

Выступление председателя Совета судей Российской Федерации В.В. Момотова на заседании экспертного клуба имени Д.Н. Замятнина по теме: "Мировая юстиция: состояние, проблемы, перспективы"
 
Мировая юстиция: состояние, проблемы, перспективы

 
Мировая юстиция в России была создана в результате масштабной судебной реформы 1864 года и впитала в себя наиболее передовые для своей эпохи идеи в вопросах взаимоотношений личности, общества и государства, а также создала основу для правосудия в его современном понимании и обеспечила к нему широкий доступ населения.
Положения, регламентирующие организацию и деятельность мировых судей, вошли в ключевые документы реформы − это Учреждение судебных установлений, Устав гражданского судопроизводства, Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Мировая юстиция состояла из двух инстанций: мировых судей и съезда мировых судей.
Мировые судьи состояли по уездам и городам, которые составляли мировой округ, а он разделялся на судебные участки, на каждом из которых находился участковый мировой судья. Устанавливались высокие требования к кандидату в мировые судьи − требовалось наличие высшего или среднего образования либо три года службы в должностях, дающих «практические сведения в производстве судебных дел», соответствие имущественному цензу и безупречная репутация. Должность мирового судьи была государственной и соответствовала V классу Табеля о рангах − статский советник, что равнялось чину полковника. К компетенции мировых судей относилось рассмотрение в первой инстанции незначительных уголовных и гражданских дел.
Апелляционной инстанцией мировой юстиции являлся съезд мировых судей. На съезд в назначенные сроки собирались участковые и почетные мировые судьи. Съезд собирался периодически и выполнял как судебные функции, рассматривая жалобы и протесты на решения мировых судей, так и функции судебного управления в качестве органа судейского сообщества − решал организационные вопросы, рассматривал жалобы о проступках судей, предоставление отпусков и так далее. Уровень доверия к мировым судьям как со стороны граждан, так и внутри судейского корпуса был таковым, что постоянной работы апелляционной инстанции не требовалось − количество жалоб на решения мировых судей было крайне небольшим. В настоящее время понимание роли высших инстанций изменилось и по отношению к мировым судьям роль апелляционной инстанции выполняют федеральные судьи.
Интересной особенностью мировой юстиции данного периода являлось наличие в мировом округе кроме участкового почетных мировых судей. Они не имели конкретного судебного участка, им была подсудна вся территория округа, правосудие осуществляли только в случае обращения к ним сторон. Почетные мировые судьи не получали вознаграждения, что позволяло им, в отличие от участковых судей, занимать почти любую государственную должность. К таким судьям стороны обращались как к посредникам и примирителям, поэтому важной составляющей статуса почетного судьи являлся его общественный авторитет. Известный юрист и государственный деятель Анатолий Федорович Кони, который и сам длительное время являлся почетным мировым судьей в Петербурге, приводил пример, когда мировыми судьями избирались и другие известные личности России, например поэт А.А. Фет, писатели И.С. Тургенев и Л.Н. Толстой.
При создании мировых судей ключевой идеей являлось создание судов скорых, доступных и во всех смыслах близких к населению. Переустройство общества, происходившее в рассматриваемый период, требовало создания института, который привносил бы в обывательскую жизнь граждан идеи верховенства закона и справедливости, поддерживал моральные устои общества, снижал уровень конфликтности. В том числе именно поэтому нашла свое отражение не только на доктринальном уровне, но и в текстах Устава гражданского судопроизводства и Устава уголовного судопроизводства задача мировой юстиции по примирению сторон. Как верно было в тот период отмечено министром юстиции Дмитрием Николаевичем Замятниным, мировой суд стал «краеугольным камнем гласного, скорого, правого и милостивого суда».
Фактически мировой суд начал действовать в Российской империи весной 1866 года, то есть с момента открытия мировых судебных установлений в городах Москве и Санкт-Петербурге. За непродолжительный по историческим меркам период работы мировых судей (чуть более 20 лет) они не только показали свою эффективность, но и заслужили доверие населения, которое не только активно стало обращаться к органам правосудия для защиты своих прав, но и в целом живо интересовалось работой судей, массово посещало заседания, что положительно отразилось на формировании гражданского общества и правосознания.
Опыт судебной реформы 1864 года был по достоинству оценен и учитывался при разработке Концепции судебной реформы 1991 года. В Концепции мировые судьи рассматривались в качестве низового звена судебной системы, которые единолично разрешают незначительные уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях.
Перед институтом мировой юстиции были поставлены следующие цели: максимально приблизить население к суду и облегчить доступ к правосудию, воплотить идеи судебного федерализма, обеспечить оперативность судопроизводства.
Важным шагом на пути реализации этих целей стал Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации», закрепивший двухуровневую судебную систему: федеральную и относящуюся к субъектам Федерации. Было установлено, что к судам субъектов Российской Федерации относятся мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.
Ровно через два года после принятия Федерального конституционного закона о судебной системе РФ был принят Федеральный закон от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях в Российской Федерации», в котором получили нормативное закрепление основы, фундаментальные принципы организации и функционирования мировой юстиции. Часть вопросов по организации работы мировых судей была отнесена к компетенции субъектов Российской Федерации, о которой мы поговорим подробнее позже.
После внесения необходимых изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство с августа 2000 года в России начал свою работу институт мировой юстиции. Так же как и при судебной реформе 1864 года, деятельность мировых судей постепенно распространялась на территориях регионов, и первый положительный опыт был получен в Брянской, Пензенской, Ростовской, Курской, Саратовской, Нижегородской, Калининградской областях и Краснодарском крае. В первой половине 2001 года в различных субъектах РФ было назначено свыше   2250 мировых судей, и только в первом квартале того года ими рассмотрено более 17 тыс. уголовных и свыше 148 тыс. гражданских дел.
В настоящее время мировые судьи работают во всех субъектах Российской Федерации, их численность составляет 7698 человек, и можно подвести некоторые итоги их функционирования.
С уверенностью можно утверждать, что возрождение мировой юстиции является заметным достижением современной судебной реформы. Мировая юстиция вносит значимый вклад в совершенствование юридической защиты прав и свобод человека, с приходом на правовое поле мировых судей правосудие стало более качественным и оперативным. Кроме того, следование принципу размещения мировых судей на местах, территориально приближенно к населению, позволило сделать правосудие в большей степени доступным.
Мировыми судьями рассматривается около 80% от общего количества всех дел, поступающих в суды общей юрисдикции, что позитивно сказалось на решении многих проблем функционирования как районных судов, так и судебной системы в целом.
Особенностью деятельности мировых судей является отсутствие специализации по рассмотрению дел, то есть мировой судья рассматривает все поступающие к нему дела – уголовные, гражданские, административные, что требует от него хорошей процессуальной подготовки и знаний всех отраслей права. Тем не менее, несмотря на широкую специализацию, ежегодно возрастающую нагрузку мировых судей, которая, в частности, почти в три раза превышает среднюю нагрузку на федерального судью, мировая юстиция показывает высокие результаты работы. Из всех решений мировых судей обжалуются не более двух процентов, что свидетельствует о высоком авторитете судебных актов и доверии гражданского общества к мировой юстиции.
Можно сказать, что на сегодняшний день институт мировой юстиции полностью сформировался и успешно функционирует. Однако в организации работы мировых судей сохраняются некоторые проблемы, требующие решения для дальнейшего развития института мировой юстиции.
Так, органы судейского сообщества уже обращали внимание на то, что в основе многих проблем мировых судей лежит вопрос финансирования их деятельности. Суды являются единственными в России органами государственной власти, порядок финансирования которых в силу социальной значимости определен непосредственно Конституцией Российской Федерации. Конкретизируя положение Конституции РФ, статья 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает, что финансирование судов осуществляется на основе нормативов, утвержденных федеральным законом. Однако вопреки конституционным требованиям и постановлению Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 года № 23-П до настоящего времени финансовых стандартов в отношении мировой юстиции законодательно не установлено.
В соответствии с действующим законодательством финансирование оплаты труда мировых судей осуществляется через федеральное финансирование Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, а материально-техническое обеспечение и оплата труда работников аппарата мировых судей осуществляются за счет бюджетных ассигнований соответствующего субъекта Российской Федерации.
На наш взгляд, зависимость отправления правосудия мировыми судьями от решений и экономики конкретного региона противоречит статусу судебной власти и может негативно сказываться на реализации гражданами права на судебную защиту своих интересов. Финансирование деятельности по отправлению правосудия должно обеспечиваться в полном объеме независимо от экономической ситуации. В связи с этим давно назрела необходимость разработки и закрепления на федеральном уровне стандартов штатного расписания и заработной платы аппарата мировых судей, стандартов материально-технического обеспечения мировых судей. Установление минимальных стандартов не ограничит инициативу регионов в части повышения финансирования мировой юстиции, но позволит гарантировать необходимый минимум для обеспечения процесса отправления правосудия мировыми судьями, как этого и требует закон.
В настоящее время материально-техническая обеспеченность мировых судей неодинакова в разных регионах и зависит от экономического статуса субъекта Российской Федерации.
Вследствие недостаточного финансирования некоторые мировые судьи до сих пор размещены не на своих судебных участках, где проживает население, а в отдаленных зданиях федеральных судов или в других приспособленных зданиях. Кроме того, в некоторых регионах все еще сохраняются проблемы по размещению мировых судей в зданиях и помещениях, отвечающих санитарным нормам и требованиям пожарной безопасности, увеличению площадей архивных помещений мировых судей, надлежащего оборудования залов судебных заседаний.
Также по причине отсутствия полноценного финансирования некоторые мировые судьи сталкиваются с проблемами материально-технического обеспечения: нехваткой канцелярских принадлежностей, бумаги, почтовых марок, компьютерной техники. Такие проблемы, например, есть у мировых судей во Владимирской, Кемеровской, Сахалинской областях, Забайкальском крае, республиках Ингушетия, Марий-Эл, Мордовия, Хакасия и Крым, Еврейской автономной области.
В большом количестве субъектов остро стоят проблема нехватки численности работников аппаратов мировых судей и вопросы стабильности кадрового состава аппаратов мировых судей. Сложная ситуация сложилась в Республике Мордовия, Чувашской Республике, Пермском крае, Ивановской, Ульяновской областях. В связи с отсутствием единого подхода к оплате труда работников аппарата мировых судей в регионах размер зарплаты отличается в два, а иногда и в три раза. Сложность работы, высокая нагрузка и несоразмерная с ними оплата труда приводит к высокой текучести кадров, а в некоторых случаях к невостребованности вакантных должностей. Мировые судьи остаются без помощников и секретарей, что негативно отражается на качестве их работы и сроках рассмотрения дел.
В целях повышения гарантии недопустимости уменьшения объема финансирования, выделенного на обеспечение деятельности мировых судей, обеспечения контроля со стороны органов судейского сообщества за расходованием бюджетных средств и минимизации случаев их необоснованного снижения в апреле 2018 года был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей».
Данным законом предусмотрено обязательное взаимодействии советов судей субъектов Российской Федерации с региональными исполнительными органами власти при разработке проекта регионального бюджета в части расходов на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей и оплату труда работников аппарата мировых судей. Кроме того, сокращение финансирования на данные цели не более чем на 5% возможно только с согласия совета судей субъекта РФ, а при уменьшении более чем на 5% только с согласия конференции судей субъекта РФ.
Проведенный анализ практики применения советами судей субъектов Российской Федерации названного Федерального закона показал, что во всех региональных советах судей ведется большая работа по вопросам организационного обеспечения деятельности мировых судей, в том числе путем активного взаимодействия с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов. Кроме того, в некоторых случаях советам судей приходится активно отстаивать прежний уровень финансирования в связи с попытками региональных властей снизить расходы на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей и оплату труда работников аппарата мировых судей.
Как показывает практика, во многом успешное решение вопросов финансирования мировой юстиции в регионах зависит от отношений, сложившихся между председателем суда, советом судей и региональными органами власти. Если выстроено конструктивное и хорошее взаимодействие, то будут и положительные результаты в решении вопросов материального обеспечения мировых судей и их помощников. Так, есть примеры регионов, в которых не только не снижается финансирование мировых судей, но и улучшаются условия и повышается оплата труда помощников судей, совершенствуется материально-техническое обеспечение (например в Амурской и Орловской областях).
Однако до настоящего времени проблема финансирования регионами потребностей мировой юстиции остается нерешенной, что приводит к снижению качества работы мировых судей, которые вынуждены меньше времени уделять правовой составляющей и больше озадачены материально-техническими вопросами, поиском новых сотрудников, закупкой за счет своих средств канцелярских товаров. Ее решением, как уже было ранее сказано, может стать нормативное закрепление на федеральном уровне стандартов обеспечения финансовыми, материальными и иными ресурсами мировой юстиции.  Установление таких нормативов позволит сформировать единый стандарт обеспечения деятельности мировых судей, что отвечает их статусу и возложенным на них полномочиям по отправлению правосудия.
Также для мировых судей, как и для всей судебной системы, остается острым вопрос снижения нагрузки на судей. Последние несколько лет количество рассматриваемых мировыми судьями дел ежегодно возрастает на 17 %. В 2020 году общее количество рассмотренных мировыми судьями дел составило 31 млн 137 тыс.
В настоящее время отсутствует правовой акт, устанавливающий нормы нагрузки на мировых судей, хотя активная правотворческая работа, направленная на распределение нагрузки, ведется еще с 2006 года. Так, в статью 4 Закона о мировых судьях были внесены изменения, согласно которым судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек, в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок.
Кроме того, в 2010 году была предусмотрена возможность замены временно отсутствующего по уважительным причинам мирового судьи, в 2013 году уточнены особенности привлечения судей в отставке для исполнения обязанностей мирового судьи. Также председателю районного суда предоставлено право перераспределять дела между мировыми судьями в целях обеспечения равномерности их нагрузки по судебному району. Однако перечисленные меры носят временный характер и подходят только для решения локальной проблемы.
Критерий численности населения, используемый при формировании судебных участков, неоднократно подвергался критике. В Государственную Думу вносились многочисленные законопроекты, предлагающие его изменение, в том числе путем уменьшения расчета численности населения с 23 тыс. человек до 18−19 тыс. человек. Кроме этого, необходимо предусмотреть возможность учета иных факторов, таких как протяженность территории, инфраструктура региона, транспортная доступность, уровень преступности и гражданской конфликтности в регионе. Но самое важное, в связи с отсутствием установленных норм нагрузки на судей не учитывается фактический уровень нагрузки на мирового судью.
Совет судей РФ ведет работу по разработке норм нагрузки судей, это сложная, но крайне важная для судебной системы задача. Ее решение позволит в том числе должным образом организовать работу и мировой юстиции.
Однако увеличение количества мировых судей не является решением проблемы возрастающей ежегодно нагрузки, требуется комплексный подход с точки зрения как организации работы, применения новых технологий, так и совершенствования процессуального законодательства.
В связи с устойчивой тенденцией ежегодного роста вынесенных мировыми судьями судебных приказов стоит обратить внимание на процедуру приказного производства. С 2011 по 2019 год количество судебных приказов, выданных мировыми судьями, возросло в три раза с 6 млн до 19,8 млн, а в 2020 году по сравнению с предшествующим годом выросло на 20,7% и составило 23,9 млн судебных приказов. В процентном соотношении судебные приказы в 2020 году составили 95,5 % от всех вынесенных мировыми судьями решений по гражданским и административным делам.
Приказное производство − это эффективный способ разрешения бесспорных дел и оперативной защиты участников правоотношений, которое осуществляется путем обмена документами без проведения судебного заседания. При разрешении бесспорных требований судья выполняет формальную и в какой-то степени рутинную функцию, однако столь внушительный объем дел, рассматриваемых в порядке приказного производства приводит к тому, что судьи вынуждены большую часть рабочего времени уделять вынесению судебных приказов. При этом дела, рассматривающиеся по существу, требуют большего внимания, в связи с чем им необходимо отдавать приоритет.
В целях снижения нагрузки на мировых судей в части рассмотрения бесспорных требований Судебным департаментом при Верховном Суде РФ предусмотрен перевод документооборота в электронную форму и разработана программа для формирования судебных приказов с использованием конструктора шаблонов в соответствии с типовыми бланками, разработанными Судебным департаментом и согласованными с Верховным Судом Российской Федерации. В Белгородской области на трех участках мировых судей тестируется программа в части вынесения судебных приказов при взыскании с граждан имущественного, транспортного и земельного налогов.
Применение слабого искусственного интеллекта при рассмотрении дел в порядке приказного производства в дальнейшем позволит значительно снизить нагрузку на мировых судей, что положительно отразится на качестве правосудия. При этом права граждан в данном случае не нарушаются, так как за ними сохраняется право направить возражения, что позволяет отменить вынесенный судебный приказ и рассматривать дело уже в порядке искового производства.
Также является актуальным совершенствование рассмотрения заявлений в порядке исполнения судебных решений. В настоящее время рассмотрение заявлений о процессуальном правопреемстве или о выдаче дубликата судебного приказа проводится в рамках судебного заседания с вызовом заинтересованных сторон, которые в 99,9 % случаев не являются. С учетом сложившейся ситуации предлагается рационализировать затраты на рассмотрение подобных заявлений и предусмотреть возможность их рассмотрения мировым судьей вне судебного заседания в безвызывном порядке.
Для снижения нагрузки мировых судей требуется преобразование самого процесса отправления правосудия и организации внутренней работы суда. Видится необходимым упрощение делопроизводства путем его трансформации через внедрение электронного документооборота и цифровизацию правосудия.
Внедрение электронного правосудия позволяет упростить документооборот с последовательным переходом от электронного к цифровому способу передачи данных, обеспечить безопасное хранение данных, освободить аппарат суда от рутинных обязанностей, автоматизировать многие процессы, повысить доступность и открытость правосудия. Основой электронного правосудия стала система ГАС «Правосудие», на базе которой разрабатывается суперсервис «Правосудие-онлайн», который уже объединит в себе актуальные современные технологии.
Для реализации перечисленных мер требуется создание единого информационного пространства для судов всех уровней, в том числе полноценное подключение мировой юстиции к ГАС «Правосудие». Использование единых программно-аппаратных средств для осуществления судопроизводства и делопроизводства позволит минимизировать затраты на формирование архивов, повысит скорость получения и отправления документов как внутри судебной системы, так и для заявителей.
Актуальность данных мер подтверждается принятым в третьем чтении Государственной Думой РФ 21 декабря 2021 года федеральным законом о расширении возможностей дистанционного участия в судебном процессе, в соответствии с которым возможно направление документов в суды через портал «Госуслуги» в электронном виде, а также участие в судебных заседаниях посредством веб-конференций.
Кроме того, необходимо в дальнейшем расширять возможности электронного взаимодействия мировых судей не только внутри судебной системы, но и с информационными системами органов власти. Возможность получения напрямую из ведомственных органов информации и документов о важных фактах в рассматриваемом деле в электронном виде позволит значительно снизить временные и ресурсные затраты суда на рассмотрение дела по существу. Создание единого цифрового пространства является важной задачей на ближайшие годы.
Заслуживает поддержки предложение Верховного Суда РФ по снижению нагрузки на мировых судей в части рассмотрения дел о взыскании налоговых платежей. За 9 месяцев 2021 года мировыми судьями было рассмотрено 2 млн 800 тыс. дел данной категории. Большая часть таких дел не содержит правового спора, в связи с чем возражения должников поступили только в отношении 5% судебных приказов о взыскании налоговой задолженности.
Верховным Судом России подготовлен проект федерального закона о внесудебной процедуре взыскания налоговой задолженности с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем. Данная процедура будет аналогичной предусмотренной в настоящее время в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и предусматривает право должника в течение месяца со дня получения решения о взыскании задолженности направить в налоговый орган письменные возражения, при поступлении которых взыскание может быть осуществлено только в судебном порядке.
Изменение социально-экономических условий требует соответствующего пересмотра компетенции мировых судей. В 2018 году по инициативе Верховного Суда РФ была повышена цена иска по делам, рассматриваемым мировыми судьями в сфере защиты прав потребителей, с 50 до 100 тыс. рублей. Количество гражданских дел о защите прав потребителей составило в 2020 году 123,6 тыс., или 0,7%, в структуре гражданских дел (в 2019 году – 125,4 тыс., или 0,7%). Считаем целесообразным увеличить сумму иска в сфере защиты прав потребителей до 150 тыс. рублей, а по делам о разделе между супругами совместно нажитого имущества и делам по имущественным спорам (за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности) увеличить с 50 тыс. до 100 тыс. рублей.
Также предлагается передать в компетенцию мировых судей рассмотрение дел по взысканию алиментов. Такой порядок существовал до октября 2019 года, в настоящее время данные споры рассматривают районные суды.
Кроме того, как уже неоднократно было обнародовано ранее на различных площадках, необходимо предусмотреть ряд мер по совершенствованию альтернативных, примирительных процедур, в том числе с участием судебных примирителей. Стоит вернуться к той задаче мировых судей, которая была поставлена еще судебной реформой 1864, года − примирение и урегулирование конфликта между сторонами. Нам предстоит раскрыть потенциал мировой юстиции как института, способного сформировать в обществе стремление к достижению мира и согласия, необходимости соблюдения договоренностей и закона как естественной нормы социального поведения.
Законодатель также осознает необходимость повышения статуса мировой юстиции. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ была изложена в новой редакции статья 118, в частности, в структуру судебной системы России на конституционном уровне включены мировые судьи субъектов Российской Федерации. Также в 2021 году вступил в силу Федеральный закон, в соответствии с которым мировые судьи, так же как и федеральные, будут назначаться бессрочно. Постепенное приведение судей всех уровней к единому статусу будет способствовать укреплению стабильности и независимости судебной системы.
Подводя итог, стоит отметить, что мировая юстиция играет ключевую роль в формировании авторитета всей судебной власти в России. Мировые судьи рассматривают абсолютное большинство дел, являются наиболее близкими во всех смыслах представителями судебной власти к населению. Осознавая их уникальную и важнейшую роль, судейское сообщество и далее будет уделять пристальное внимание совершенствованию статуса и работы мировых судей.